Principio di sussidiarietà: chi decide cosa tra Stato, Regioni e Comuni

L’articolo 114 della Costituzione stabilisce che “la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, e che questi enti sono “autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Dietro questa lista piatta di enti sta una regola precisa su chi decide cosa: il principio di sussidiarietà, scritto nell’articolo 118.

La sussidiarietà verticale: si parte dal Comune

L’articolo 118, comma 1, della Costituzione stabilisce che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. Il Comune è il punto di partenza, non un’eccezione: la funzione sale di livello solo quando restare a un ente piccolo e vicino ai cittadini non permetterebbe di esercitarla in modo unitario.

Il comma 2 dello stesso articolo aggiunge che Comuni, Province e Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Non è un elenco fisso di materie per ciascun livello, ma un meccanismo che si attiva ogni volta che una funzione lo richiede.

Esempio pratico: la raccolta dei rifiuti urbani resta un servizio comunale nella maggior parte dei casi, ma la pianificazione di un impianto che serve più Comuni può salire a livello di Regione, perché un solo Comune non basterebbe a coordinare un bacino più ampio.

Chi vuole ripartire da zero la struttura dello Stato italiano, prima di arrivare alla sussidiarietà, trova un quadro d’insieme nel Recap sulla Costituzione italiana: struttura, principi fondamentali e come funziona.

La sussidiarietà orizzontale: prima i cittadini

L’articolo 118, comma 4, della Costituzione stabilisce che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Qui la sussidiarietà non regola il passaggio di una funzione da un livello di governo a un altro, ma il rapporto tra le istituzioni e chi le istituzioni dovrebbero servire.

Un gruppo di genitori che organizza da solo un doposcuola, un’associazione che gestisce un parco pubblico o un comitato che ripulisce un tratto di spiaggia sono tutte iniziative che l’articolo 118 chiede alle istituzioni di favorire, prima di sostituirsi ai cittadini con un servizio pubblico diretto.

Chi legifera su cosa: il riparto dell’articolo 117

Il comma 1 dell’articolo 117 stabilisce che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”. Da qui in poi il testo costituzionale distingue tre situazioni diverse. Alcune materie restano di competenza legislativa esclusiva dello Stato: tra queste, l’articolo cita testualmente “la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Altre sono di legislazione concorrente: “spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”. Per tutto il resto vale una regola residuale: “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Questa architettura risale alla legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha riformato il Titolo V della Costituzione. Il dossier del servizio studi della Camera dei Deputati descrive quella riforma come l’intervento che “ha profondamente rivisto il complessivo sistema dei rapporti tra Stato, regioni ed enti locali”, e ricorda che “il principio di leale collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni”. Chi decide come lo Stato è organizzato nei suoi organi centrali, a valle di questo riparto, trova la mappa completa nel Recap sugli organi costituzionali dello Stato italiano.

Quando lo Stato può intervenire al posto delle Regioni

L’articolo 120, comma 2, prevede che “il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni” in casi definiti: mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, oppure necessità di tutelare “l’unità giuridica o l’unità economica” e in particolare “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”. La stessa norma aggiunge che questi poteri sostitutivi vanno esercitati “nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”: anche quando lo Stato interviene al posto di un ente locale, la Costituzione richiama lo stesso principio che regola la ripartizione ordinaria delle funzioni.

L’articolo 120, comma 1, pone anche un limite opposto, rivolto alle Regioni: non possono istituire dazi tra loro, né ostacolare la libera circolazione di persone e cose sul territorio nazionale, né limitare il diritto al lavoro in qualunque parte del Paese.

Perché l’Italia non è una federazione

La voce Treccani «Federalismo [dir. cost.]», a cura di Alberto Vespaziani, definisce lo Stato federale attraverso alcuni elementi tecnici: due livelli di governo che agiscono in rapporto diretto con i cittadini, tenuti insieme da una ripartizione dei poteri legislativo ed esecutivo fissata in modo formale dalla Costituzione, e da una divisione delle risorse finanziarie che garantisce a ciascun livello un’area propria di autonomia. Lo Stato federale in senso pieno, spiega la voce, nasce dall’incontro tra il principio federale e la forma dello Stato.

L’Italia non rientra in questa definizione. La voce Treccani «Diritto regionale» spiega che il sistema italiano resta una variante dello Stato unitario: il potere legislativo e il potere esecutivo sono sì divisi tra i diversi livelli di governo, ma il potere giudiziario è affidato soltanto allo Stato centrale. Il riparto di competenze legislative appena visto nell’articolo 117, per quanto ampio, non tocca la magistratura, che resta un potere unico e nazionale. La stessa voce avverte che gli ordinamenti reali raramente coincidono con un modello puro, perché elementi di modelli diversi convivono e rendono poco utile una distinzione netta tra sistemi accentrati e sistemi decentrati. Per questo, in dottrina, si parla dell’Italia come di uno Stato regionale: un termine descrittivo, assente dal testo della Costituzione.

Chi vuole confrontare questa architettura con altre forme di organizzazione del potere può leggere il Recap su forme di governo e forme di Stato: definizioni, tipi e schema; e chi si chiede come funziona il potere che l’articolo 117 non tocca mai, trova la risposta nel Recap sull’ordinamento giudiziario in Italia: organi e gradi di giudizio.